| Libertà
di insegnamento
Prof. Carlo Marzuoli
1.
Che cosa è la libertà di insegnamento*
E’ tante cose, in aggiunta alla definizione offerta dal D. Lgs.
n. 297/1994, art. 1 (“autonomia didattica e …libera espressione
culturale del docente”, diretta a “promuovere, attraverso
un confronto aperto di posizioni, la piena formazione della personalità
degli alunni”) . Richiamerei le seguenti.
La libertà di insegnamento:
a) è l’istruzione pubblica; l’ immedesimazione
è totale; nella Cost. l’istruzione è pubblica solo
perché deve garantire a chiunque (cattolico, ateo, mussulmano)
di sentirsi a casa sua: deve essere neutra; il mezzo è la libertà
di insegnamento.
b) è un diritto di una persona, ma anche prerogativa
di un compito pubblico: la libertà di insegnamento sta alla funzione
docente come l’indipendenza sta alla funzione del giudice.
c) si fonda su una autonomia di tipo tecnico-professionale,
è la libertà di colui che esercita una determinata competenza;
l’insegnante è in primo luogo un tecnico (nel senso di specialista
in un qualche cosa) e solo in quanto tale e nei relativi limiti è
un libero pensatore, non oltre (oltre pensa e parla, ma come privato,
e non come docente).
d) si innesta in un’attività doverosa, il servizio,
e dunque vive in un contesto di vincoli (di cui dirò).
2.
La domanda fondamentale è: come garantire la libertà di
insegnamento
La norma che la definisce non è sufficiente. Infatti, se riprendiamo
il paragone con il giudice,
abbiamo un certo statuto giuridico, fino ad un’apposita struttura
di autogoverno.
Il docente non è il giudice, ma il problema deve essere impostato
allo stesso modo: occorre investire molti altri aspetti, che sono i profili
“estrinseci” della libertà di insegnamento, e che hanno
altri nomi: “organizzazione del servizio”, “stato giuridico”,
“rapporto di lavoro”, “istituto scolastico”, ecc.
Ad esempio: accesso pubblico, trasparente e concorsuale; stabilità
dell’incarico; autonomia dalle influenze di soggetti non specialisti;
possibilità di manifestare le proprie valutazioni, in forma singola
o in forma organizzata, sugli aspetti tecnici delle politiche dell’istruzione:
di poter dire, caro Governo (o cara Giunta regionale), i tuoi obiettivi
di politica scolastica sono tecnicamente contraddittori, fai pure, perché
a te spetta decidere, ma prima rifletti su quanto ti dico; oppure: non
discuto i tuoi obiettivi di politica scolastica, ma i mezzi che metti
a disposizione sono insufficienti e dunque provvedi, assumiti le tue responsabilità
di governo: riduci gli obiettivi o incrementa le risorse.
In particolare, mi soffermerei sui seguenti: istituto scolastico privato
di tendenza, valutazione e controllo, datore di lavoro, stato giuridico.
a)
Libertà di insegnamento e istituto scolastico privato di tendenza
1.
L’inserimento non della scuola privata, ma della scuola privata
di tendenza come componente normale dell’istruzione pubblica (sistema
nazionale di istruzione: legge n. 62/2000) è lesiva della libertà
di insegnamento.
Basta pensare a ciò che significa e comporta sul piano delle assunzioni
e della gestione del personale docente: il tutto sarà sempre più
condizionato o potrà essere condizionato da aspetti ideologici
o religiosi; si avrà un arretramento del costume sociale, perché
la necessità di lavorare è un bisogno serio (oggettivo),
e giustifica l’autocensura (come normalmente accade in lavori da
questo punto di vista meno fortunati, e sono tanti); avremo meno docenti
in condizione giuridica di libertà di insegnamento e sarà
compromessa la neutralità dell’istruzione, ovvero: l’istruzione
pubblica.
2.
La disposizione costituzionale sul finanziamento delle scuole private
non può limitare il danno.
Se la scuola privata di tendenza è costituzionalmente legittima,
essa è equipollente alla scuola statale; e, se l’una vale
l’altra, quei cittadini che da anni lontani affermano di avere il
diritto costituzionale di scelta fra una scuola neutra (“statale”)
e una scuola di tendenza hanno ragione. Conseguenza: l’assenza di
finanziamento pubblico impedisce l’esercizio di tale diritto costituzionale
e pertanto viola il principio di eguaglianza. Conclusione: per garantire
l’eguaglianza, dobbiamo finanziare la scuola privata di tendenza.
Credo che l’alternativa sia solo questa: o la scuola privata di
tendenza è illegittimamente inclusa nel sistema dell’istruzione
pubblica, e allora deve essere esclusa; oppure è legittimamente
inclusa, e allora deve essere finanziata.
3.
Non è finita. La situazione è aggravata dal fatto che la
legge (n. 62/2000) non prevede alcun effettivo controllo: mano libera.
Commento: la legge ha introdotto non la concorrenza (che non è
un male in sé), ma la concorrenza sleale, che, invece, è
un male in sé. Se la legge n. 62/2000 riguardasse un settore economico
imprenditoriale, sicuramente sarebbero insorte: le imprese, l’Autorità
garante per la tutela della concorrenza e del mercato, la Commissione
CE.
Dunque: il modello adottato per tutelare la libertà nel settore
dell’istruzione, dove sono coinvolti diritti essenziali della persona
e il diritto costituzionale alla libertà di insegnamento, è
decisamente peggiore di quello utilizzato per disciplinare le attività
economiche.
4. Oggi, libertà di insegnamento significa riaprire il discorso
sulla legge n. 62/2000. Però, con moderazione e con prudenza, e
con un obiettivo duplice: la dichiarazione di incostituzionalità,
in primo luogo, ma, in ogni caso, la modifica della legge per avere (quanto
meno) regole puntuali, stringenti, che possano in qualche modo disegnare
una scuola paritaria compatibile con la Costituzione ed evitare gli effetti
a cui ho fatto cenno.
5. Un ultimo punto. Se finanziamenti hanno da essere, e saranno (per quanto
ho prima detto, se la legge non cade o non è modificata), allora
che non si rimanga a mezza strada.
Se la legge n. 62/2000 vuol tutelare un certo pluralismo, i finanziamenti
non possono limitarsi ad un’attribuzione proporzionata all’esistente:
ciò, infatti, non è promozione del pluralismo, è
solo il trionfo dell’esistente e dunque, in realtà, ostacolo
al pluralismo, la cui vocazione è intrinsecamente volta (come accade
per l’arte e per la scienza) al nuovo.
Pertanto si debbono riservare, in via generale, preventiva ed astratta,
quote significative agli orientamenti assolutamente minoritari e ad orientamenti
ancora non nati: quote spettanti di diritto alle scuole mussulmane, alle
scuole indù, ecc., e anche – se mi consentite – alle
scuole intitolate ai maestri della tolleranza: potrebbe essere il caso
di cominciare ad organizzarle, e di pretendere i finanziamenti.
b)
Libertà di insegnamento, valutazione e controllo
E’ un aspetto essenziale, non in danno ma a garanzia della libertà
di insegnamento. Per queste ragioni.
E’ regola fondamentale di ogni ordinamento democratico che nessuna
funzione pubblica sia sottratta al controllo, e alla responsabilità
(art. 97, c.2). La legittimazione delle istituzioni pubbliche dipende
dalle utilità che esse realmente danno ai singoli cittadini; ad
esempio: il cittadino che sa di non poter avere in un tempo utile la sentenza
può essere interessato all’indipendenza del giudice? direi
di no, perché, per lui, la giustizia, è un lusso. Infine,
vi è un consolidato indirizzo che prevede valutazioni e controlli
di risultato (vedi D. Lgs. n. 286/1999) in tutti i settori dell’amministrazione
pubblica.
Naturalmente, si tratta di stabilire quali criteri adoperare. E’
sbagliato ricorrere a criteri propri di un servizio pubblico di trasporto
o di un’impresa produttrice di beni (ad esempio, Università,
il numero di esami superati: perfetto, si promuovono tutti). Ma non basta
rifiutare tali criteri, occorre indicare quelli giusti; e, se non ci sono,
occorre inventarli, nell’interesse dei docenti. Peraltro, su questo
stanno da qualche tempo maturando studi, ricerche, esperimenti: vi è
solo l’urgenza di andare avanti e di definire e di applicare, presto,
e ovunque, regole adeguate.
c) Libertà di insegnamento e datore di lavoro
Il punto non è dei migliori, per avere consensi. Ma il sottotitolo
è: il valore indivisibile della legalità.
L’attuale Titolo V pare implicare la destatizzazione del personale
docente dell’istruzione. Il nuovo datore di lavoro può essere:
la Regione, il Comune, la Provincia, il singolo istituto scolastico, altre
strutture.
I docenti (ed i cittadini) sono allarmati: il potere politico più
vicino può essere un pericolo maggiore rispetto a quello lontano.
La preoccupazione è pienamente condivisibile; ma – giuridicamente
– non ritengo che possa essere mantenuto lo statuto attuale; il
rimedio può essere trovato solo a partire da questa premessa. Prima
ci si pensa, meglio è.
I punti centrali, a tal fine, sono due.
Identità del datore di lavoro. La Regione, per le sue dimensioni
territoriali, consentirebbe una disciplina più soddisfacente; vi
è maggiore elasticità (si pensi alle compensazioni, ad esempio,
fra scuole con eccedenza di personale e scuole con necessità di
personale), e si potrebbe ipotizzare un’organizzazione incardinata
nella Regione, ma in posizione di particolare autonomia, come strumento
di specifica tutela: ad esempio, un’apposita Agenzia (tutta da studiare);
escluderei il reclutamento istituto per istituto, ché è
la soluzione più rischiosa.
Ma, soprattutto, occorre ridisciplinare la libertà di insegnamento
ed alcuni aspetti della condizione giuridica del docente, cioè
lo “stato giuridico”: questa è l’unica reale
garanzia dinanzi ai nuovi pericoli.
I problemi enunciati possono essere risolti con legge nazionale, in sede
di “norme generali sull’istruzione” (art. 117), e così
si possono eliminare le ragioni oggettive dei (legittimi) timori verso
la destatizzazione.
d)
La condizione giuridica dei docenti
Il sistema è completamente cambiato: non è possibile evitare
di riprendere il tema della funzione docente e della condizione giuridica
del docente.
Come fare. Molti ritengono che si debba provvedere in sede di contrattazione
con i sindacati. Dal punto di vista giuridico, è un errore. Ciò,
naturalmente, ripeto, in riferimento al rapporto di lavoro con gli enti
pubblici e non al rapporto di lavoro fra privati, che è altra cosa:
nel rapporto privato, la parte “datoriale” è un privato,
nel rapporto con le Pubbliche amministrazioni, a ben vedere, la parte
“datoriale” è la sovranità popolare, attraverso
le sue istituzioni.
Ebbene, in tema di rapporti di lavoro con enti pubblici, oltre a leggi
vigenti, ma spesso disattese (L. n. 421/1992, art. 2, c. 1, legge delega
per la privatizzazione del rapporto di lavoro con le Pubbliche Amministrazioni;
D. Lgs. n. 165/2001, art. 2, sul rapporto di lavoro con le Pubbliche Amministrazioni),
oltre al principio per cui i diritti costituzionali si regolano con legge
(o in base alla legge), vi è l’art. 97 Cost., secondo cui
i “pubblici uffici” (le funzioni, l’organizzazione,
ecc.) debbono essere disciplinati in base alla legge, in modo da assicurare
imparzialità e buon andamento.
Questo principio è non è un’eredità del vecchio
Stato monarchico-costituzionale: no, è un’autentica novità
della Costituzione repubblicana e democratica. E il principio tale rimane,
democratico e progressivo, nei confronti di chiunque.
Il diritto è sistema, e pretende coerenza. Il valore della legalità
è indivisibile (già detto), non è possibile dire
sì a uno e no ad un altro. Pagheremmo prezzi altissimi. Vorrei
ricordarne due.
a) La scuola privata di tendenza. Ho detto che non rispetta i principi
costituzionali. Ma anche il sindacato è un’organizzazione
privata; se gli consentiamo la cogestione (o la contitolarità)
di funzioni pubbliche, come facciamo a criticare la funzione attribuita
alle scuole private di tendenza dalla legge n. 62/2000? Non è possibile.
b) Vi è ben altro.
L’art. 118 Cost. ha introdotto il principio della sussidiarietà
orizzontale; afferma che gli enti territoriali (Stato, Regioni, Province,
ecc.) “favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli
e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”.
Il principio è giusto, perfino ovvio, e di sempre, ma se rettamente
interpretato.
Molti Colleghi giuristi, invece, interpretano la norma in un senso che
scardina la struttura democratico- rappresentativa delle nostre istituzioni.
Essi ritengono che il principio di sussidiarietà orizzontale obblighi
ad attribuire attività pubbliche alle autonome scelte dei più
diversi soggetti privati, in tutti i settori: dall’economia alla
scuola, dalla sanità all’assistenza, ecc, in danno ed in
sostituzione del ruolo di governo di Comune, Provincia, ecc. Ad esempio,
utilizzano la sussidiarietà orizzontale per giustificare (a riprova)
la scuola privata di tendenza, oppure per sostenere che le Camere di Commercio
hanno diritto a cogestire, a livello provinciale e in parte regionale,
il governo dell’economia.
La tesi è diffusa, e tuttavia è inaccettabile. Ci sono voluti
milioni di anni stabilire che le funzioni pubbliche spettano a chi è
direttamente o indirettamente legittimato dal corpo elettorale, e, ora,
con una certa interpretazione della sussidiarietà orizzontale,
si torna indietro.
Ma - ecco il punto – con quale credibilità ci si può
opporre a queste interpretazioni, se si accetta l’idea che anche
una sola organizzazione di interessi di categoria possa legittimamente
aspirare a cogestire le funzioni pubbliche? Non è possibile.
Allora, tornando alla nostra questione: prima viene la Costituzione; dunque,
certi aspetti (non tutti) debbono ritornare sotto la legge, indipendentemente
da chi sia al governo. Sottolineo: sotto la legge, e non sotto regolamenti
governativi, come in gran parte fanno i due progetti di legge di recente
presentati (n. 4091 e n. 4095), il che non è ammissibile. Ma la
via maestra per contrastare questa soluzione, giuridicamente, è
l’elaborazione di altri progetti, in cui la materia che interessa
sia regolata: 1) direttamente dalla legge; 2) nella sua interezza (o quasi);
3) in conformità ai principi di libertà e responsabilità
della nostra Costituzione.
*Mi
riferisco alla libertà di insegnamento con riguardo all’istruzione
pubblica; la libertà di insegnamento in ambito privato è
un altro fenomeno, e non me ne occupo.
(Bozza
provvisoria della relazione al Seminario Dove va la Scuola? Federalismo,
enti locali, autonomia scolastica, organizzato dal Comune di Firenze e
dal C.I.D.I, Firenze 29 Ottobre 2003)
La
libertà d'insegnamento (E. Testa)
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